mimpi membangun kebijakan

Kebijakan lahir dari tiga pemicu: persoalan yang harus dijawab, masalah yang harus direspons, atau kebutuhan yang diantisipasi sebelum menjadi krisis. Ketiganya sama-sama menuntut satu hal: ketepatan membaca situasi. Di titik inilah banyak kebijakan goyah. Kebijakan disusun dari satu sudut pandang, biasanya sudut pandang penyusunnya, lalu diperlakukan seolah-olah sudah mewakili semua pihak yang terdampak. Tulisan ini berakar dari satu keresahan: kebijakan yang baik harus dirancang agar dibutuhkan untuk dijalankan, bukan ditakuti untuk dilanggar. Untuk itu diperlukan perspektif 360 derajat, prinsip 3A, serta infrastruktur pendukung berupa pelembagaan pengaduan, mitigasi risiko, kepastian penanggung jawab, dan aksesibilitas fisik maupun digital.

Banyak regulasi dibaca sebagai daftar larangan dan sanksi. Logikanya masuk akal: makin berat ancaman, makin patuh orang. Riset perilaku menunjukkan hal yang lebih rumit.

Gneezy dan Rustichini (2000) meneliti sepuluh tempat penitipan anak di Haifa, Israel. Ketika denda dikenakan pada orang tua yang terlambat menjemput, keterlambatan justru bertambah, dan tidak kembali turun setelah denda dicabut. Denda mengubah norma: keterlambatan yang semula dirasakan sebagai pelanggaran terhadap pengasuh berubah menjadi sekadar layanan berbayar. Temuan ini kerap dipakai untuk menunjukkan bahwa insentif eksternal dapat menggeser motivasi intrinsik. Tyler (1990) menambahkan dimensi lain lewat teori procedural justice: orang patuh bukan terutama karena takut hukuman, melainkan karena menilai prosesnya adil, aparatnya dapat dipercaya, dan suaranya didengar. Ayres dan Braithwaite (1992) merumuskannya dalam responsive regulation. Penegakan paling efektif dimulai dari dialog dan pembinaan di dasar piramida, dan sanksi keras disimpan di puncak sebagai opsi terakhir, bukan pembuka.

Implikasinya jelas. Kebijakan yang hanya berbicara tentang tuntutan dan sanksi menghasilkan kepatuhan defensif: orang mengerjakan yang minimum agar tidak dihukum, menyembunyikan masalah, atau mencari celah. Pelaksana di lapangan pun, sebagaimana digambarkan Lipsky (1980) tentang street-level bureaucrats, akan menafsirkan aturan menurut keterbatasan sumber daya dan tekanan harian mereka. Kebijakan yang tidak masuk akal bagi pelaksananya akan "dimodifikasi" diam-diam di lapangan. Pressman dan Wildavsky (1973) menunjukkan bahwa kegagalan implementasi sering bukan karena tujuan yang salah, melainkan karena banyaknya titik persetujuan dan pelaksana yang tidak dilibatkan sejak awal. Semakin banyak mata rantai, semakin besar peluang tujuan kebijakan terkikis di tengah jalan.

Perspektif 360 derajat memetakan sedikitnya lima kelompok sebelum kebijakan diputuskan: penerima manfaat, pihak yang terbebani, pelaksana lapangan, pengawas, dan kelompok rentan yang jarang hadir di ruang konsultasi. Pertanyaan yang diajukan kepada tiap kelompok berbeda, tetapi semuanya menjawab satu hal: apakah kebijakan ini dapat dijalankan, dan oleh siapa, dengan sumber daya apa?

Prinsip 3A menyusun partisipasi dalam tiga lapis yang saling bergantung. Satu lapis tanpa lapis sebelumnya akan pincang.

A1. Access to information: hak tahu. Orang tidak dapat memberi masukan atas sesuatu yang tidak ia ketahui. Akses informasi berarti naskah, alasan kebijakan, data pendukung, dan jadwal pembahasan tersedia tepat waktu, dalam bahasa yang dapat dipahami, dan di kanal yang dapat dijangkau. Di Indonesia, fondasinya ada pada UU No. 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. Rekomendasi OECD tentang Open Government (2017) menempatkan keterbukaan sebagai pilar bersama keterlibatan pemangku kepentingan.

A2. Access to voice: hak bersuara. Informasi tanpa saluran bicara hanya menjadikan warga penonton. Suara memerlukan kanal yang beragam: konsultasi tatap muka, kanal daring, dan jalur khusus bagi mereka yang sulit hadir. Hirschman (1970) mengingatkan bahwa dalam exit, voice, and loyalty, organisasi yang menutup saluran suara memaksa anggotanya memilih antara diam atau pergi. Dalam konteks kebijakan, "pergi" bisa berupa ketidakpatuhan massal atau gugatan.

A3. Access to influence: hak memengaruhi. Tangga partisipasi Arnstein (1969) membedakan partisipasi yang bersifat simbolik (informing, consultation, placation) dari partisipasi yang benar-benar berbagi kuasa (partnership, delegated power, citizen control). Konsultasi yang tidak pernah mengubah naskah adalah partisipasi pura-pura.

Putusan Mahkamah Konstitusi No. 91/PUU-XVIII/2020 menegaskan bahwa partisipasi publik dalam pembentukan undang-undang harus bermakna (meaningful participation), dengan tiga hak: right to be heard (didengar), right to be considered (dipertimbangkan), dan right to be explained (mendapat penjelasan atas masukan yang diberikan). Ketiganya menjadi dasar Pasal 96 UU No. 13 Tahun 2022 tentang perubahan UU Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Padanannya dengan 3A hampir langsung: didengar menyerupai akses suara, dipertimbangkan dan dijelaskan menjadi isi dari akses pengaruh. Perbedaan penting: hak dijelaskan memaksa pembuat kebijakan menutup lingkaran umpan balik. Masukan yang ditolak pun harus dijawab dengan alasan. Dengan begitu, partisipasi berubah dari ritual menjadi mekanisme akuntabilitas.

Sejak akhir 1980-an Porto Alegre, di Brazil membuka sebagian keputusan anggaran kota kepada warga lewat forum lingkungan (anggaran Partisipatif). Analisis Gonçalves (2014) atas kota-kota Brasil periode 1990–2004 menemukan bahwa kota dengan anggaran partisipatif cenderung menggeser belanja ke kesehatan dan sanitasi, dan mencatat penurunan angka kematian bayi sekitar 1 sampai 2 per 1.000 kelahiran. Penting dicatat, mekanisme ini tidak menambah total belanja modal, melainkan mengubah prioritasnya. Studi Bank Dunia (2008) juga mencatat perbaikan akses air dan sanitasi. Pelajarannya: akses pengaruh yang nyata (warga ikut menentukan alokasi) menghasilkan kebijakan yang lebih tepat sasaran. Catatan kritisnya, cakupan model ini dibatasi besar anggaran yang benar-benar diserahkan ke forum warga.

Untuk isu yang memecah opini publik, Irlandia membentuk Citizens' Assembly (2016–2018) berisi warga yang dipilih acak, dibekali informasi dari pakar dan pihak berbeda pendapat, lalu berdeliberasi (dewan warga untuk isu sensitif). Rekomendasinya mengawali proses yang berujung pada referendum 2018 tentang pengaturan aborsi, yang disetujui sekitar dua pertiga pemilih. Nilai pelajarannya bukan pada hasil substantifnya, melainkan pada desain proses: informasi seimbang, suara beragam, dan keterhubungan langsung ke keputusan politik. Isu yang dahulu buntu menjadi dapat diputuskan secara sah.

Taiwan mengembangkan vTaiwan, proses konsultasi daring yang memadukan alat pemetaan opini seperti Pol.is dengan pertemuan tatap muka, antara lain pada pembahasan regulasi transportasi berbasis aplikasi. Hasil di lapangan beragam dan tidak semua rekomendasi menjadi aturan, sehingga pelajarannya perlu dibaca hati-hati. Namun contoh ini memperlihatkan bahwa akses suara dapat diskalakan lewat teknologi, asal ada kejelasan kapan masukan berubah menjadi keputusan.

Prinsip tanpa kelembagaan hanya menjadi slogan. Empat prasyarat berikut menjadikan 3A dapat dipertanggungjawabkan.

Pengaduan menjadi sistem peringatan dini yang murah: ia mengungkap kegagalan implementasi sebelum membesar. Namun ia hanya berfungsi bila penanggung jawabnya jelas. Pengaduan yang tidak bertuan adalah pengaduan yang mati. Aksesibilitas perlu diperlakukan sebagai syarat sahnya partisipasi, bukan tambahan. Bila forum konsultasi hanya dapat diakses lewat tangga tanpa jalur kursi roda atau portal tanpa pembaca layar, maka "suara semua pihak" sebenarnya hanya suara mereka yang mudah dijangkau.

Sebelum kebijakan ditetapkan, pembuatnya dapat mengajukan delapan pertanyaan: Persoalan apa yang dijawab? Siapa saja yang sudah didengar, termasuk kelompok rentan? Apakah informasinya terbuka dan mudah dipahami? Apakah ada kanal suara yang beragam? Apa yang berubah dari naskah karena masukan, dan di mana penjelasannya? Ke mana warga mengadu? Siapa penanggung jawabnya? Apakah semua dapat mengaksesnya?

”Kebijakan yang baik tidak diukur dari seberapa berat ancamannya, tetapi dari seberapa banyak pihak yang merasa memilikinya”

Rujukan

1. Arnstein, S. R. (1969). A Ladder of Citizen Participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4).
2. Ayres, I., & Braithwaite, J. (1992). Responsive Regulation. Oxford University Press.
3. Gneezy, U., & Rustichini, A. (2000). A Fine Is a Price. Journal of Legal Studies, 29(1).
4. Gonçalves, S. (2014). The Effects of Participatory Budgeting on Municipal Expenditures and Infant Mortality in Brazil. World Development, 53.
5. Hirschman, A. O. (1970). Exit, Voice, and Loyalty. Harvard University Press.
6. Lipsky, M. (1980). Street-Level Bureaucracy. Russell Sage Foundation.
7. OECD (2017). Recommendation of the Council on Open Government.
8. Pressman, J., & Wildavsky, A. (1973). Implementation. University of California Press.
9. Tyler, T. R. (1990). Why People Obey the Law. Yale University Press.
10. World Bank (2008). Brazil: Toward a More Inclusive and Effective Participatory Budget in Porto Alegre.
11. Putusan Mahkamah Konstitusi No. 91/PUU-XVIII/2020; UU No. 14/2008; UU No. 25/2009; UU No. 8/2016; UU No. 13/2022; Perpres No. 76/2013; PP No. 42/2020.